理性看待土地出让金划转与地方债务风险防范化解效应

近日，国有土地使用权出让收入（下称“土地出让收入”）划转税务部门征收的消息得到广泛关注，但也存在部分误读。

6月4日，《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（下称《通知》）下发，最引人关注的就是土地出让收入征收问题。

各方热议中，不乏误读，比如，将该《通知》误读为“土地出让收入将被纳入一般公共预算收入”“土地出让收入的所有权将由地方收归中央”等。众所周知，土地出让收入是地方政府进行经济建设投资的重要资金来源。并且，地方政府通常会利用其掌握的土地资源进行“显性”或“隐性”的债务融资，以便为地方基建投资筹集更大规模的资金。鉴于此，《通知》的发布甚至被解读为“中央政府化解地方政府债务风险的重要举措”。其实，中央政府此次将土地出让收入改由税务部门征收的背景需要正确看待。进一步，此次改革对地方债务风险防范化解的影响也需理性认知。

首先，需要明确的是，此次土地出让收入转由税务部门征收是深化党和国家机构改革的一部分。其实，早在2018年3月，中共中央就印发了《深化党和国家机构改革方案》。该《方案》明确提出：“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。随后，自2020年11月起，企业应缴的社会保险费也转由税务部门征收。考虑到部门间的工作衔接问题，非税收入的征收是逐步逐批划转税务部门的。至于此次土地出让收入的划转，则属于上述非税收入逐步划转中的一个批次。

可见，土地出让收入转由税务部门征收的真正背景应该是：党中央“提高国家治理体系和治理能力现代化水平”的重大决策部署。更具体而言，此次改革的主要目的在于提高包括土地出让收入在内的非税收入的征管效率，以更好地配合地方“放、管、服”改革的推进。

进一步，此次土地出让收入征收改革对地方政府的债务扩张的影响实则有限。不可否认，土地出让收入在地方政府债务扩张中发挥着重要作用。

具体而言，一方面，地方政府可以将其掌控的土地资源低价注入地方融资平台，地方融资平台以其获得的土地作为抵押物进行债务融资，从而实现“隐性”举债。

另一方面，地方政府可以将其土地出让收入作为地方政府专项债券的偿债资金来源，从而实现“显性”举债。至于此次改革，《通知》中已明确说明：“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”也就是说，此次改革仅限于将土地出让收入的征收环节转移给税务部门，但仍由地方政府自行决定该部分资金的用途。更直白说就是，税务部门帮地方政府征收土地出让金这笔钱，然后交由地方政府自主使用。这也就意味着，地方政府利用其掌控的土地资源进行债务融资的模式没有受到任何直接影响。

在一定程度上，此次土地出让收入征收改革或许会间接抑制地方政府的违规举债行为。一方面，税务部门征收土地出让收入能够提高该部分资金征缴环节的规范性。由此，地方政府向地方融资平台违规返还土地出让金，或者地方融资平台少缴、迟缴土地出让金的行为得以遏制。于是，地方融资平台利用土地出让金“虚增”资产以过度举债的行为将会面临更多的约束。

另一方面，此次改革是中央政府逐步掌握地方土地出让收入知情权的开端，后续政策调整与否尚未可知。因此，考虑到未来地方土地出让收入信息透明度会不断提高，地方政府“以地举债”环节出现违规将更易于被监管部门发觉并问责，所以它们“以地融资”决策的做出也将更为谨慎。

来源：排名前列财经